【視野】誰來監管天價鐵路工程?

高鐵明日通車在即,沙中綫紅磡站剪短鋼筋醜聞也將於周一展開初步聆訊,傳真社昨天重溫了天價高鐵是如何煉成的,今天我們來看看誰來監管鐵路工程。

政府

前言:高鐵及沙中綫先後捲入超支、延誤、工程質素出問題等醜聞,花費耗大、曠日持久的工程卻換不來質素保證。高鐵明日通車在即,沙中綫紅磡站剪短鋼筋醜聞也將於周一展開初步聆訊,傳真社昨天重溫了天價高鐵是如何煉成的,今天我們來看看誰來監管鐵路工程。

2014年4月,特區政府召開緊急記者會,承認高鐵香港段工程延誤超支。時任港鐵工程總監周大滄其後「以個人理由」辭職提早退休,行政總裁韋達誠則不獲續約,主席錢果豐在2015年底不再續任;三人職務由時任沙中綫總經理黃唯銘、副行政總裁梁國權、獨立非執董馬時亨接任。

今年8月,沙中綫工程的鋼筋被剪短、隱瞞沉降超標醜聞爆發後,港鐵在記者會上交代工程總監黃唯銘及三名總經理離職、行政總裁梁國權會提早退休、主席馬時亨兩度請辭獲政府挽留,任期至年底屆滿。

沙中綫猶如高鐵事件翻版,同一「問責劇目」事隔四年再度上演,不禁令人質疑港鐵和特區政府有否汲取當年高鐵事件的深刻教訓。

「自欺欺人」的預算和峻工日期

行政長官林鄭月娥在6月中宣佈成立獨立調查委員會,調查紅磡站月台鋼筋工程的施工問題,「檢討港鐵公司工程的監管制度及政府監管及規管這些鐵路工程的機制」。其實早在4年前爆發高鐵醜聞後,港鐵獨立董事委員會、政府成立的獨立專家小組、立法會專責委員會已分別進行過類似的大規模調查,多份報告清楚揭示了事件的細節及始末。

根據獨立專家小組報告的資料,高鐵撥款最初預算669億元及2015年完工通車已是不切實可行的目標。早在2009年4月,港鐵參考過去項目及價格清單估算工程費用,最初估算為947億元,其後在半年內兩度下調,透過削減緊急費用減至739億元;運輸及房屋局同時僱用獨立顧問公司進行估算,進一步削減緊急費用至645至672億元預算。

同年12月8日的董事局會議上,時任工程總監柏立恒提出,政府建議預算的緊急費用比例較港鐵項目低,董事局獲建議「若工程最後超支,也應由政府承擔」。同年底,港鐵宣佈柏立恒會在2010年2月1日離任港鐵,工程總監一職由周大滄接任。

立法會其後在2010年1月批出669億元撥款,港鐵最終把項目的緊急費用減至25億元,佔總工程費用約4%,港鐵的項目管理組在2月的會議上已表示,「日後很大可能須再向政府追加撥款」,當時鐵路拓展署仍強調港鐵應盡力減低項目費用。

事實上,由2010年2月至2014年5月,高鐵工程49張主要合約的超支金額約為93億元,加上港鐵所須38億元緊急費用,兩者合計佔當時工程費用的24%,與09年4月港鐵最初估算的比例相若。

港鐵曾在2009年僱用三間顧問公司,設計工程主要合約的建造計劃及方法,資料顯示顧問公司早已預示多項完工期及延誤的風險。以出現嚴重延誤的皇崗至米埔隧道段工程(合約編號:826) 為例,顧問早指出米埔一帶存在溶洞,或者鑽挖工程延緩甚至暫停,或導致10億至100億元的財政支出,又提出鑽挖技工不足的風險。另一顧問公司在09年9月的報告也指出,西九龍總站工程建造計劃「非常緊湊」,2015年6月的完工日期只有在「異常高的生產速度」才能達成,承辦商只在有動用大量機器和人手的情況下才能如期完成。

基於特區政府盡快落成高鐵香港段的強烈願望,港鐵在預算及完工日期不切實可行的情況下「硬上馬」,向承辦商壓縮工期增加人手器材,但前期作業不足導致大量修改設計,因此換來更昂貴的工程費用。可以說,高鐵工程甫一拍板,就註定進入延誤和超支的惡性循環。

「經營權模式」和「監察和核證模式」的失效

沙中綫和高鐵香港段的每公里建造成本,分別為57億元和34億元,放諸四海皆造價驚人。兩條鐵路是本港僅有、由政府全資擁有並以經營權模式推展的鐵路項目,政府會委託港鐵公司以項目管理人身份進行工程設計、建造和試運行,而監察制度就是一個三層架構,由路政署聘請具鐵路相關經驗的「監察和核證顧問」監督港鐵的工作。

按服務經營權模式,項目超支將由公帑支付,以沙中綫超支逾170億元和延誤一年、

高鐵超支200億元和延誤三年為例,港鐵無論表現優劣,都可按委託協議收取項目管理費達79億元和63億元;即使政府不滿港鐵表現進行追討,賠償亦以項目管理費為上限。輿論已多次質疑此模式令港鐵缺乏誘因,做好項目成本控制和管理工作。

至於「監察和核證模式」,高鐵超支延誤事件說明,所謂的三層架構根本未有發揮應有功能,資料顯示路政署多次無視由監察和核證顧問-嘉科工程顧問有限公司就工程延誤作出的報告,而輕信港鐵保證。

早在2011年底,嘉科已向路政署警示,高鐵個別工程合約的延誤會危及到整個項目的完工日期;2012年年初嘉科又提出關注指西九龍總站施工期「被壓縮,可能影響安全及質素。」由2012年1月至6月,在每月由路政署署長主持的項目監管委員會上,港鐵多次報告總站工程的多份合約出現重大延誤,正採取補救措施;此後,嘉科一直匯報多項合約的重大延誤,又指未見到補救措施的成效,重覆促請港鐵完整地檢視整體工程延誤情況,但一直不獲正視。

到2012年11月,路政署及運房局獲悉皇崗至米埔隧道工程的延誤,可能會影響整體完工日期,但港鐵仍然大唱反調;直至2013年4月,西九龍總站承辦商通知港鐵不可能於2015年完工,《蘋果日報》在5月揭發高鐵將超支及延誤一年時,政府及港鐵仍指完工日期維持在2015年。路政署其後要求港鐵每月報告整體延誤情況,但直至10月及2014年3月前,署方都未曾在部門首長會議上向運房局簡介項目延誤和超支問題。

到2013年11月運房局常秘獲悉高鐵將未能於2015年通車,原定於11月22日向立法會交代事件,但港鐵時任行政總裁韋達誠在之前一日致電局長張炳良表示反對,堅持2015年底的完工目標,最終為張炳良同意。雖設有所謂三層架構,但路政署及運房局一次又一次錯失監督港鐵,以至向公眾開誠佈公的機會,最後在傳媒鍥而不捨追查下,局方才在2014年4月突然召開記者會承認事件。

從高鐵失敗汲取到教訓?

當年港鐵獨立董事委員會調查報告以及政府成立的獨立專家小組調查報告,曾提出多方面結論和建議,包括:加強項目匯報,成立工程委員會監察重大工程;加強傳訊策略,提高信息的透明度和適時性;加強路政署鐵路拓展署及獨立顧問的監督角色等。從沙中綫例子看來,政府和港鐵似乎未從歷史中汲取教訓,而沙中綫醜聞涉及工程質量的嚴重問題,更進一步曝露了現行機制的不足。

由今年5月《蘋果日報》揭發紅磡站鋼筋在2015年被剪短,港鐵一開始採取否認態度,隨著更多資料披露,仍「擠牙膏」式交代事件;港鐵其後透露當年8、9月開始知悉事件,卻在12月才要求承建商糾正,主席馬時亨更承認,在高鐵醜聞後成立的工程委員會以至董事局都未被知會事件。港鐵不但監管承建商不力,也未有遵從通報機制,難怪港府後知後覺。

今次醜聞牽涉到工程質量及施工,也突顯了政府的項目監督委員會和「監察及核證」模式只著眼工程進度及費用的局限性。路政署和顧問雖定期派員巡查沙中綫項目工地,但一般每月只巡查6至8個合約,土瓜灣站的合約更是每隔三個月才進行視察,對工程質素的監察程度可想而知。

今次事件,政府有何責任仍然有多處值得深究。政府早在去年9月已獲中科電郵通知紅磡站問題,但「相關同事」卻沒有知會運房局局長陳帆,究竟是人為疏忽抑或有人刻意隱瞞?而傳媒進一步揭發沙中綫工程所造成的大規模沉降,屋宇署是如何評估沉降未有對公眾帶來危險,而多次放寬項目的停工標準?

獨立調查委員會的報告預期於年底完成,特區政府如何確保今次真的能夠從中汲取教訓,不會再重蹈覆轍?

相關報道