評估新空管系統顧問合約沒有公開招標 內部文件揭顧問與民航處關係密切

FactWire傳真社獲政府消息確認,民航處在2015年10月要求以單一招標方式委聘NATS為獨立顧問,作價剛好低於140萬港元,符合《物料供應及採購規例》的單一招標要求。

政府

新空管系統自去年11月中啟用以來事故不斷,民航處至少9次發聲明引述「海外獨立顧問」英國國家航空交通服務有限公司(下稱NATS)的意見,引證新空管系統運作暢順。FactWire傳真社獲政府消息確認,民航處在2015年10月要求以單一招標方式委聘NATS為獨立顧問,作價剛好低於140萬港元,符合《物料供應及採購規例》的單一招標要求。傳真社亦取得民航處內部文件證實,民航處自2009年起已與NATS關係密切,曾商議成為「策略夥伴」。

有政府消息人士向傳真社確認,民航處在2015年10月建議以單一招標形式委聘NATS作為獨立顧問,以檢討新空管系統運作的準備情況。根據規管政府採購程序的《物料供應及採購規例》,部門只能在指定情況下才能進行單一或局限性招標,例如發生部門無法預料的事件導致時間極為緊迫,又或招標價值不超過143萬港元、由採購部門確認服務供應商為合適及符合成本效益的供應商。消息人士指,民航處在2015年10月呈交採購部門的文件中解釋,為配合新空管在2016年中啟用的計劃,民航處必須在兩個月內聘用具往績及了解香港空管運作情況的服務供應商。

酬金136萬元剛好符合單一招標規定

政府消息人士引述民航處指,由於在檢討過程中顧問須與民航處保持緊密溝通,因此要求顧問須在港設有常駐代表;又指NATS曾參與2008年的《空域及跑道容量研究》及三跑其他項目,認為若要在兩個月完成聘任,NATS是唯一可以符合所有要求的機構,要求部門批准民航處以單一招標方式委聘NATS,預算在140萬港元以下。政府消息人士質疑,民航處提出要在兩個月內完成委聘及服務供應商須在香港設常駐代表的說法,「(這兩項條件)究竟是否必要?抑或僅是為單一委聘NATS提供藉口?」

傳真社翻查資料,立法會帳目委員會在2015年6月3日發表報告,譴責民航處對新空管系統採購及推行管理不力,結論部分促請運輸及房屋局委聘獨立專家評估新空管系統安全性。但運房局其後一直未有落實建議,直至2015年9月7日及8日有傳媒報道新空管在測試期間出現「災難性故障」及「系統癱瘓」,立法會帳委會成員批評局方未有跟進建議,運房局局長張炳良才表示局方將與民航處研究邀請多一組海外專家就新空管系統的裝置過程提供意見。

運輸及房屋局其後在2015年11月,以136萬港元委聘NATS作為「海外獨立顧問」,就民航處新空管系統的準備狀況向局長提供獨立意見。傳真社透過政府電子憲報系統翻查紀錄,發現民航處一般會就公開招標或局限性招標發出合約公告,而在2015年及2016年,就未見任何關於為新空管系統提供顧問服務的合約公告。

內部分析:在商業利益方面較靈活

有民航處消息人士確認,處方的確曾要求單一招標委聘NATS作為顧問。消息人士更透露,民航處內部在招標前曾進行分析,就聘用聯合國屬下的國際民航組織(下稱ICAO)抑或航空服務供應商如NATS提供顧問服務作出比較。分析提及,ICAO是非牟利機構,不涉及商業運作和利益,公眾形象相對較中立和客觀,但制訂顧問合約過程可能會較少彈性。而NATS作為私有化的航空服務供應商,相對而言「在商業利益方面會較為靈活」,在符合政府合約要求上較具彈性。分析又提到NATS過去曾參與民航處合作,又可能為香港機場第三條跑道項目提供顧問服務,可以產生協同效應。

傳真社從多個消息來源取得民航處的內部文件,證明處方與NATS的關係一直密切。根據一份2009年的文件,民航處高層在當年4月與NATS進行會議,NATS除了以近13萬港元為民航處提供訓練服務,更向民航處建議「在策略夥伴基礎上,合作制訂計劃增加機場跑道的容量。由2009年10月的每小時58架次,提升至2015年的68至71架次,最終達到第三跑道啟用後的每小時102至105架次」;文件又提到「NATS會為民航處製訂北跑道的復飛程序…NATS被要求控制成本在130萬港元以下」。

翻查資料,機場管理局曾委託NATS就香港國際機場進行《空域及跑道容量研究》,該研究在2008年完成。運輸及房屋局局長張炳良在2014年6月回應立法會議員查詢時,曾表示該顧問「經詳細分析香港國際機場周邊的地勢、運作環境、基建設施及空域等因素後,得出的結論為香港國際機場兩條跑道的實際最高容量為每小時68架次。有關結果亦得到民航處認同」。NATS在其官方網站上,也列明「支持香港機場管理局興建第三條跑道,並會為項目提供空域及跑道設計」、「為民航處重新設計空域及訓練空管人員」。

傳真社又獲得另一份民航處於2011年的內部簡報,顯示民航處在2011年6月,由時任民航處處長羅崇文率領兩名助理處長及新空管系統專責小組成員,親赴由NATS營運、分別位於英格蘭斯旺威克(Swanwick)及蘇格蘭普雷斯蒂克(Prestwick)的空中交通管制中心視察,了解空管中心在過渡期間的實際經驗。根據文件,民航處當時已獲悉NATS為空管中心過渡而制訂的策略,包括「指揮中心逐一過渡」(transition of operating centres one by one) 及「影子過渡」(ghosting,即同時運行新、舊空管系統),比NATS在2016年3月及5月向民航處提出相同建議早近五年。

民航處消息人士斥聘NATS如公關騷

向傳真社提供這份文件的民航處消息人士批評,「這份文件足以證明由民航處委聘NATS作為所謂獨立顧問,就新空管系統的準備程度向運房局提供專業意見,完全是一場公關騷,那些建議措施民航處於2011年已經一早知悉」。

根據運房局在2016年11月提交予立法會的文件,NATS在2016年3月就新空管系統準備程度完成首個評估,結論是「系統工程屬安全、穩定和可靠」。該份評估報告提及,NATS曾把民航處新空管系統的過渡項目與斯旺威克、普雷斯蒂克空管中心的過渡項目作比較,提出「分階段啟用」(phased functional implementation, PFI)模式;NATS在5月發表第二份評估報告,則作出建議「用平行或模擬程序操作兩套運作中的空管系統」(running system in parallel or shadow mode operations)。

NATS的上述建議被民航處採納,在6月19日開始「分階段啟用」新空管系統。NATS其後在10月發表第三份評估報告,又另就10月27日新空管系統因輸入錯誤指令而「死機」的事故調查,並維持「民航處已準備好全面啟用新系統的結論不變」,運房局局長張炳良因此於11月11日同意新空管系統在11月14日起全面啟用。

傳真社2月8日揭發新空管系統在今年1月曾發生6宗飛行間距不足的安全事故,民航處在同日晚上發聲明承認6宗飛行間距不足事故,但強調其中3宗屬「輕微技術事故」,指「這個輕微技術事故的分類及處理,曾參考英國國家航空交通服務有限公司的相關程序而制定,在使用舊航管系統時已經實施」。

民航處沒有否認報導 卻拒提供相關數據

傳真社在2月10日跟進報道,揭發新空管系統在啟用後首月曾出現錯誤偵測「鬼機」、「航機或航機資料消失」、「雙重軌跡」等事故逾80次。民航處在同日發聲明,沒有否認傳真社的報道內容,亦沒有就傳真社的查詢提供新空管系統錯誤偵測航機的完整數據,以及按年提供舊系統的相關數據。聲明指「運輸及房屋局委聘的獨立海外顧問英國國家航空交通服務有限公司(NATS)亦同意民航處已為訓練有素和專業的航空交通管制員制訂了程序守則,以應付各種不同情況,保障航空安全」。

民航處以及運輸及房屋局自去年11月14日新空管系統全面啟用以來,多次因傳媒揭發新空管系統事故而發聲明,當中至少9次引用NATS的意見,強調「NATS已確認民航處的新航管系統安全、穩定和可靠」、「根據NATS的經驗,鑑於新航管系統的複雜性,即使盡了最大努力,新系統啟用初期仍有機會出現一些不暢順的狀況」。

這則報道獲以下新聞媒體採用: 

星島日報    南華早報    東方日報      香港01       蘋果日報        RTHK 


民航處委聘NATS為海外獨立顧問時序

(消息來源:傳真社綜合文件、資料及消息人士)

2008年
NATS完成機場管理局委託的《空域及跑道容量研究》

2009年4月
民航處高層與NATS進行會議,文件顯示NATS向民航處建議「在策略夥伴基礎上,合作制訂計劃增加機場跑道的容量」,又提到「為民航處製訂北跑道的復飛程序…NATS被要求控制成本在130萬港元以下」

2011年2月
民航處以4億8千萬港元向雷神公司,判出「航空交通管理系統 」合約

2011年6月
時任民航處處長羅崇文率領兩名助理處長及新空管系統專責小組成員,到由NATS營運、分別位於英格蘭斯旺威克(Swanwick)及蘇格蘭普雷斯蒂克(Prestwick)的空中交通管制中心視察,過程中獲悉NATS為空管中心過渡而制訂「指揮中心逐一過渡」(transition of operating centres one by one) 及「影子過渡」(ghosting,即同時運行新、舊空管系統)等策略

2014年10月
審計署報告書揭發新空管系統交收出現延誤,合約更兩次作出涉款共8千9百萬港元的修訂

2014年12月-2015年6月
立法會帳目委員會跟進調查審計署報告,於6月3日發表報告強烈譴責民航處對新空管系統的採購和推行管理不力、疏忽職守,又促請運輸及房屋局聘請獨立專家評估新系統安全性

2015年9月7日及8日
傳媒報道指新空管系統在2015年7月底試用期間,系統曾發生「災難性故障」及「癱瘓」,立法會帳目委員會成員批評局方沒有執行帳目委員會聘請獨立專家的建議

2015年9月8日
運輸及房屋局局長張炳良表示局方將與民航處研究,邀請海外專家對新空管系統的裝置過程提供意見,以回應社會及立法會的關注

2015年10月
民航處向採購部門申請,以單一招標形式委聘NATS作為獨立顧問,預算費用是140萬港元以下

2015年11月 
運輸及房屋局以136萬港元聘請NATS為獨立顧問,向局長提供新空管系統準備狀況獨立意見,但政府電子憲報系統從未見有關合約公告

2016年3月
NATS向運房局提交第一份評估報告,結論是「系統工程屬安全、穩定和可靠」。報告提及,NATS曾把民航處新空管系統的過渡項目與斯旺威克、普雷斯蒂克空管中心的過渡項目作比較,提出「分階段啟用」(phased functional implementation, PFI)模式

2016年5月
NATS發表第二份評估報告,作出建議「用平行或模擬程序操作兩套運作中的空管系統」(running system in parallel or shadow mode operations)

2016年6月19日
民航處採納NATS建議,在6月19日開始「分階段啟用」新空管系統

2016年10月
NATS發表第三份評估報告,又另就10月27日新空管系統因輸入錯誤指令而「死機」的事故調查,並維持「民航處已準備好全面啟用新系統的結論不變」

2016年11月11日
運房局局長張炳良同意新空管系統在11月14日起全面啟用

2016年11月14日-12月26日
新空管系統先後出現「航機消失」、「鬼機」、航班數據處理器「死機」、電子紙條系統(新空管系統的子系統)故障等情況。民航處以及運輸及房屋局多次發聲明,至少9次引述NATS的意見,引證新空管系統運作暢順

2017年2月8日
傳真社揭發在1月份曾發生至少6宗飛行間距不足事故,民航處當晚發聲明承認,自新空管啟用以來,共發生5宗飛行間距不足及3宗「輕微技術事故」

2017年2月10日
傳真社揭發在新空管系統啟用首月,系統至少錯誤偵測「鬼機」、「航機或航機資料消失」、「雙重軌跡」逾80次。民航處當晚發聲明沒有否認報道內容,又引述「運輸及房屋局委聘的獨立海外顧問英國國家航空交通服務有限公司(NATS)亦同意民航處已為訓練有素和專業的航空交通管制員制訂了程序守則,以應付各種不同情況,保障航空安全」

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